OPINIE

Gedwongen samenwerking havens niet nodig

De overheid moet zelf verantwoordelijkheid nemen en de instrumenten benutten die al beschikbaar zijn

Samenwerking tussen havens moet je niet opleggen, je moet de kwaliteit van de besluitvorming verbeteren, stellen Jos van de Leur en Frank Luisman, senior adviseur en directeur van Maritime & Transport Business Solutions (MTBS).
 Recent publiceerde de Raad voor Verkeer en Waterstaat zijn aanbevelingen over de rol en verantwoordelijkheid die het Rijk zou moet nemen bij het benutten van de kansen voor de Nederlandse zeehavens. In de media ging de aandacht vooral uit naar het advies om een betere samenwerking tot stand te brengen tussen de havens van Rotterdam en Amsterdam. Tussen de regels door ligt de aanleiding ook bij de wens om efficiënter met belastinggeld om te springen. Die wens is terecht. Iedere belastingbetaler ergert zich aan overheidsinvesteringen die weinig lijken bij te dragen aan de welvaart. Dat is des te meer het geval als enige coördinatie de verspilling van belastinggeld had kunnen voorkomen.
 Buurlanden Er is niets tegen betere samenwerking of coördinatie als die leidt tot efficiëntere aanwending van belastinggeld. Over zin en onzin van samenwerking tussen zeehavens zijn de laatste tijd de nodige rapporten verschenen. De Raad gaat echter verder: zonder direct een fusie tussen de havenbedrijven van Rotterdam en Amsterdam voor te stellen, wordt wel gesuggereerd dat fusie de uitkomst van een nieuwe visie op het Nederlandse zeehavenbeleid zou kunnen zijn. In onze buurlanden zijn voorbeelden van verdergaande formalisering van samenwerking aan te treffen. Zo presenteert Niedersachsen Ports, de juridische entiteit waarin alle zeeen binnenhavens van de Duitse deelstaat Niedersachsen zijn ondergebracht, zich als een ’systeemhaven’. En het Belgische Havendecreet geeft het Gewest Vlaanderen concrete handvaten om ontwikkelingen in de Vlaamse zeehavens te coördineren.
       Investeringsbeslissingen over haveninfrastructuur worden genomen op Rijksniveau of door havenbedrijven. Blijkbaar gaat er, zo constateert de Raad, af en toe iets mis met de besluitvorming over de aanleg van haveninfrastructuur. Het is de vraag of betere samenwerking tussen havenbedrijven, al dan niet geforceerd, een adequate oplossing biedt.
       Om tot afgewogen investeringsbeslissingen te komen staat het Rijk een breed instrumentarium ter beschikking. Het MIRT Spelregelkader en het MIRT Projectenboek (MIRT = Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte & Transport) zijn gericht op verbetering van samenwerking tussen rijkspartijen en decentrale overheden, meer samenhang tussen investeringen, verbetering van besluitvorming over infrastructuur en efficiënte aanwending van belastinggeld. De Leidraad OEI (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur) biedt de mogelijkheid om de effecten van infrastructuurprojecten meer gestructureerd en meer transparant te presenteren, zodat besluitvorming rondom een infrastructuurproject kan worden verbeterd.
       Waarom gaat het dan soms mis met rijksinvesteringen ten behoeve van zeehavens? Worden de afgesproken regels niet toegepast, zijn er andere overwegingen in het spel of prevaleert uiteindelijk gewoon het primaat van de politiek? Met dat laatste hebben we in Nederland te leven. De Raad adviseert om een nationale havenstrategie op te stellen, waarin kaders moeten worden gesteld voor onder meer de positie van de individuele Nederlandse havens en de fysieke inrichting van het logistieke netwerk van de zeehavens, achterlandverbindingen en achterlandterminals. Deze aanbeveling is behartigenswaardig, maar heeft een hoog overbodigheidsgehalte, aangezien hij appelleert aan een basistaak waarvoor het Rijk voldoende is geequipeerd. Voor dit soort beleid is verdergaande samenwerking tussen zeehavens geen noodzakelijk middel.
        Soeverein Omdat de Nederlandse zeehavens in een internationaal concurrentieveld opereren, ligt de bron van het ongenoegen al gauw op internationaal niveau. De Raad adviseert dan ook terecht om de lopende Europese discussie over gelijke regels voor publieke financiering van haveninfrastructuur en gelijkwaardige handhaving van Europese regelgeving te intensiveren. Europese regels maken concurrentieverstoring met overheidsgeld in ieder geval niet gemakkelijker. Ook de havenbedrijven, verenigd in de Havenraad en ESPO, zijn voorstander van duidelijke regels. De discussie is al jaren gaande, intensivering van deze discussie en spoedige besluitvorming is gewenst.
       De Raad gaat verder en adviseert overleg gericht op het bewerkstelligen van een beheerste capaciteitsontwikkeling in de Hamburg-Le Havre range. Daarmee gaat de Raad te ver. Individuele EU-lidstaten zijn soeverein als het gaat om investeringen ten behoeve van het faciliteren van hun import- en exportstromen, zolang die investeringen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
       Het EG-Verdrag erkent expliciet de vrijheid en verantwoordelijkheid van lidstaten om te investeren in vervoersinfrastructuur, en jurisprudentie bevestigt dat.        Onder gelijke, niet met belastinggeld verstoorde, concurrentieverhoudingen zou de marktvraag leidend moeten zijn.
        Drempel Het verst gaat de Raad met zijn aanbeveling om als hart van een nationale havenstrategie een strategische alliantie tussen de havens van Rotterdam en Amsterdam uit te werken, wat mogelijk tot fusie zou kunnen leiden. Ook hiervoor geldt dat het Rijk met de bestaande middelen voldoende in staat is om sturing te geven aan het zeehavenbeleid. Daar is geen opgelegde vorm van samenwerking tussen havens voor nodig. De eerste reacties van de havenbeheerders zijn dan ook gereserveerd. Indien zeehavens de voordelen van samenwerking zien, zoals het geval is bij Keyrail en Portbase, komt die wel tot stand. Commerciële samenwerking komt minder snel tot stand, omdat zeehavens een eigen verantwoordelijkheid hebben voor het al dan niet accommoderen van lading voor hun eigen klanten. Vele ladingbelanghebbenden, denk aan de kolensector, hechten zelfs heel veel waarde aan keuzevrijheid en risicospreiding.
       Wel kan de kwaliteit van de besluitvorming over haveninfrastructuur door havenbedrijven verder worden verbeterd. Sommige investeringen door havenbedrijven zouden waarschijnlijk niet hebben plaatsgevonden als de afweging op louter bedrijfseconomische overwegingen zou zijn gebaseerd. Op het niveau van de havenbedrijven kan de besluitvorming (verder) gerationaliseerd worden door verzelfstandiging. Haveninfrastructuur leent zich prima om aangeboden te worden door verzelfstandigde, op bedrijfseconomische leest geschoeide havenbedrijven. Door havenbedrijven in te richten en te laten functioneren op basis van bedrijfseconomische principes wordt een drempel opgeworpen tegen onverantwoorde investeringen. Sinds de Tweede Voortgangsnota Zeehavenbeleid (1999) is het Rijksbeleid gericht op het bevorderen van verzelfstandiging van havenbedrijven. De Europese Commissie erkent dat havenbedrijven hun taken beter kunnen uitvoeren als zij een voldoende mate van autonomie hebben. Een tweede overweging is om bij het uitgeven van terminals eerder naar het instrument van een tender te grijpen. Het uitgeven van een havenproject door middel van een tenderproces leidt in het algemeen tot hogere transparantie en betere resultaten in termen van geld, risicoallocatie en milieubelasting en kan ook nog eens de financierbaarheid bevorderen. Er bestaat echter geen communautaire wetgeving als het gaat om concessieverlening voor zeehaventerminals. De Europese Commissie is een voorstander van transparante en non-discriminatoire uitgifteprocessen voor zeehaventerminals. ESPO onderzoekt de voors en tegens van tenderen van zeehaventerminals en de Havenraad wacht dat advies af.
       Op rijksniveau (Nederland) is het zaak dat de overheid verantwoordelijkheid neemt en gebruik maakt van de bevoegdheden en instrumenten die haar reeds ter beschikking staan. Op het niveau van de havenbedrijven kan verzelfstandiging bijdragen tot zuiverder besluitvorming. Als het Rijk haar rol consequenter speelt en havenbeheerders zich meer laten leiden door bedrijfseconomische overwegingen bestaat voor gedwongen samenwerking weinig aanleiding.